Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российской Федерации

АССОЦИАЦИЯ СЕЛЬСКИХ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
И ГОРОДСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ

Информация ЕТО Челябинской области об установлении тарифов в сфере теплоснабжения для принятия инвестиционных решений

Проверки органов местного самоуправления теперь будут согласовывать с прокуратурой. 21 декабря 2013 года приняты соответствующие поправки в ФЗ №131

В. Путин о местном самоуправлении. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года

Правительством Российской Федерации внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»
История о том, как сельский глава не дал в очередной раз разрушить семейный бюджет, и вышел на тропу общественных работ.
О формировании органов местного самоуправления. Опыт регионов
Открыт прием заявок на всероссийский конкурс Открытый муниципалитет-2014
Разговор с фин. инспектором о поэзии или наболевшие вопросы в сфере ЖКХ
День 299-летия села Бродокалмак - старт подготовки к 300-летию

Предложения АСМО и ГП по муниципальной реформе

Предложения АСМО и ГП по муниципальной реформе, подготовленные в развитие положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года

 

Говоря о местном самоуправлении, мы говорим, прежде всего, о той территориальной его организации, на которой возможна реальная самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Очевидно, что это поселенческое самоуправление – городские и сельские поселения - базовый уровень самоуправления. Это положение закреплено Конституцией и не раз подтверждалось Конституционным Судом.

Поселенческое самоуправление - добровольная заинтересованная «армия», своего рода народное «ополчение», призванное побеждать на экономических и социальных фронтах и создавать условия для таких побед. Это самый близкий к населению уровень власти. Кроме того, это кузница кадров для органов государственной власти.

Президент Российской Федерации В. Путин в послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года поставил ряд задач по реформированию местного самоуправления. Напомним эту постановку задач с той лишь целью, чтобы как можно точнее им следовать.

 

Президент РФ: «Мы должны поддержать растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского класса участвовать в жизни страны».

Надо честно признать, что стремление граждан участвовать в жизни страны в широких массах населения год от года ослабевает.

В первые годы после принятия Конституции РФ это стремление было действительно растущим: достаточно вспомнить активность на первых муниципальных выборах, референдумах по муниципальным уставам, сходы граждан, - все это осталось в прошлом. Проявления «участия» сегодня радикализировались и принимают все более протестные формы. Вера населения в то, что со стороны власти возможны позитивные изменения, поощряющие самостоятельность в решении вопросов местного значения, идет на убыль.

Президент РФ: «Мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни».

Сложность формулировок 131 закона, поток поправок к нему, излишняя политизированность местного самоуправления, перегруженность местного самоуправления государственными полномочиями, оторванность от действительно местных проблем - привели к изоляции органов местного самоуправления от населения. В 131 закон за время его существования внесено около 50 поправок. Общие принципы не могут меняться ежеквартально!!!

 

Что нужно для исправления такого положения?

В первую очередь следует прекратить непрерывный поток поправок в 131 закон и преодолеть существующие «разночтения» в предметах и полномочиях поселенческих органов местного самоуправления, которые возникают при попытках правоприменения у органов местного самоуправления, населения, контрольно-надзорных органов. Необходимы: прозрачность, простота, понятность для всех участников, включая население, поощрение самостоятельности.

Однако региональные, да и федеральные власти в сегодняшнем виде не в состоянии поощрять самостоятельность муниципалитетов. Вышестоящие власти видят в этом опасность для себя. Во властных структурах, вопреки ст. 12 Конституции Российской Федерации, сформировалась привычка к встраиванию местного самоуправления в государственную вертикаль.

 

Президент РФ: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района - в регион, с поселения - на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы».

Накопившиеся в системе местного самоуправления проблемы, как правило, результат законодательной «несбалансированности» и «неразберихи». Причины те же: поток поправок в 131 закон, сложность и неоднозначность формулировок…

Сбалансировать объем ответственности и ресурсы муниципалитетов возможно путем наделения муниципалитетов ресурсами, соответствующими кругу решаемых задач, обеспечивающими возможность долгосрочного планирования доходов и расходов, введением муниципальных налогов (напр., возвращение налога с продаж), введением налогообложения земель, находящихся в федеральной собственности (особенно земель государственного лесного фонда, что помимо материальной поддержки местного самоуправления, создаст стимулы для более эффективного использования этих земель собственником, и будет способствовать реализации принципа равенства всех форм собственности, установленного ст. 8 Конституции Российской Федерации), стимулированием наращивания собственных ресурсов и снижения расходов, предоставлением гарантий местному самоуправлению в самостоятельности управления ресурсами, возврат поселенческим муниципалитетам права на не разграниченные земли.


«Районный уровень фактически выхолощен», говорит Президент РФ.

То, что районный уровень выхолощен, на наш взгляд следует отнести к успехам муниципальных реформ. В Комментарии к Конституции Российской Федерации, подготовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации еще в 1994 году, говорилось: «Можно предположить, что районное звено в сельской местности сохраняется как переходная структура до того времени, когда будет реализовано административно-территориальное деление и, соответственно, преобразована социальная инфраструктура села»[1].

 

Президент не впервые обращается к проблеме взаимоотношений поселенческого и районного уровня. Еще в 2000 году Президент писал:

«Наличие таких муниципальных образований, как районы, приводит к фактическому отсутствию либо ликвидации самостоятельного местного самоуправления на низовом уровне – в городских и сельских поселениях, где на практике образуется лишь территориальное общественное самоуправление, и тем самым ущемляется конституционное право населения на осуществление местного самоуправления…».

 

Долгое время политикой региональных и районных властей инициативы поселенческого уровня самоуправления подавлялись. В результате - нищенское состояние поселенческих бюджетов, неплатежи населения, кризисное состояние сферы ЖКХ, весьма слабый управленческий потенциал, кадровый голод, отсутствие рабочих мест в поселениях, некомфортный малопривлекательный инвестиционный климат, невключенность органов местного самоуправления и населения в планирование собственного будущего и будущего своих поселений, отсутствие инициатив и практических результатов реформ. Этот список можно продолжать.

Главы и депутаты поселений в своем большинстве хотели бы активно участвовать в реализации программ развития регионов через развитие своих поселений. Но в системе сложившихся отношений «регион - район – поселение», районы фактически игнорируют поселенческий уровень, принижают роль и возможности органов местного самоуправления поселений, превращая их в статистов в чужой игре. Еще на этапе обсуждения концепции 131 закона, мы говорили о том, что понятие «район» отсутствует в Конституции Российской Федерации. На районном уровне не возможна самоорганизация граждан, это квазиобразование, исполняющее реально государственные функции, называют муниципальной властью. Ведение обязательного районного уровня местного самоуправления противоречит как Конституции Российской Федерации, так и здравой управленческой логике.

Безусловно, особого внимания требует проблема кадрового потенциала в поселениях. Его состояние - результат многолетней «отрицательной селекции», ответственность за которую лежит и на главах районов. Муниципальное управление поселенческого уровня в силу приведенных выше причин не является привлекательной сферой для перспективных управленческих кадров.


Президент РФ: «Кроме того, местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой».

«Посмотрим на эти проблемы еще раз со всех сторон, чтобы, наконец, привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени».

Это указание Президента РФ нами расценивается как непосредственное поручение, направленное на усиление поселенческого уровня самоуправления.

Действительно, самоорганизация граждан на уровне района в большинстве случаев лишена смысла: поселения на территории района, как правило, не имеют общей инфраструктуры, они разбросаны и отделены друг от друга большими расстояниями, что, в соответствии со здравым смыслом, никак не позволяет отнести вопросы местного значения одного поселения к вопросам местного значения другого. Здравый смысл подсказывает, что если какие-то проблемы межпоселенческого характера требуют решения, то разумнее решать их на уровне межмуниципальной (межпоселенческой) кооперации.

В законах регионов о региональных бюджетах необходимо прямо закреплять доли каждого сельского и городского поселения. При этом регулирование этих вопросов должно быть простым и понятным, чтоб исключить порочные практики (напр. в Челябинской области: федеральным законом установлена необходимость создания в региональном бюджете фондов поддержки поселений, а на практике из этого фонда прямая поддержка оказывается только городским округам). Возможно, стоило бы вернуться к вспоминаемому муниципалами добрым словом отдельному Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

В условиях ограниченности ресурсов, дефицита бюджета и угрозы разворачивающегося экономического кризиса эффективность бюджетных расходов становится еще более актуальной задачей. Двухуровневая система перераспределения бюджетных средств, для решения вопросов местного значения поселений создает множество ситуаций, когда бюджетные деньги тратятся, а реального эффекта для жителей от этого нет, либо он очень низок.

Низкая доля бюджетов поселений в консолидированных региональных бюджетах, переходящий из года в год перекос в системе бюджетной обеспеченности полномочий, возложенных ФЗ №131 на поселенческий уровень МСУ, приводит к социальной и инфраструктурной деградации поселений. Реализация закрепленных за поселениями полномочий требует значительно больше средств, но эти средства остаются в бюджетах муниципальных районов и и региональных бюджетах и не передаются в бюджеты поселений. Дальнейшее сохранение такой системы межбюджетных отношений не эффективно и не ориентировано на развитие.

Устранение поселений от реализации их собственных полномочий, практика вмешательства органов местного самоуправления муниципальных районов в компетенцию поселений приводит к снижению эффективности бюджетных расходов, размыванию ответственности, отсутствию стимулов у поселений к поиску более эффективных способов реализации полномочий.

Существующая система межбюджетных отношений не стимулирует усилия органов местного самоуправления к развитию собственной доходной базы. Практика показывает, что при увеличении собственных доходов местного бюджета, при расчете финансовой помощи на очередной год, усилия органов МСУ нивелируются уменьшением объемов предоставляемой финансовой помощи из районного и регионального бюджетов. Это недопустимо.

Предлагаем перейти к одноуровневой поселенческой системе местного самоуправления, в регионах, где сложились для этого условия, сохранив самоуправление на поселенческом уровне и реформировав районное звено территориального управления, реорганизовав его в административно – территориальный уровень государственной власти субъекта Российской Федерации – представителей губернаторов в территориях (по аналогии с федеральными округами и полномочными представителями Президента). При этом во многих случаях станет возможно укрупнение территорий, на которые будет распространяться юрисдикция таких представителей, что существенно снизит расходы на управление, и существенно усилит самостоятельность поселений (при условии передачи в поселения высвободившихся от районов ресурсов). По нашим грубым подсчетам сокращение числа районов на один дает эффект по снижению расходов на содержание управленческих аппаратов равный объединению попарно 140 сельских поселений.

Для этого следует законодательно предоставить регионам право перехода к одноуровневой поселенческой системе местного самоуправления. При этом очевидно, что на сегодня в различных субъектах Российской Федерации сложились различные объективные и субъективные условия, а потому решение вопроса о переходе к одноуровневой поселенческой системе должно быть отдано на усмотрение субъектов РФ и с учетом мнения населения.

Основное назначение местного самоуправления состоит в решении местных задач и в развитии территории совместного проживания местного сообщества. Федеральное законодательство должно устанавливать только базовые принципы, без чрезмерной деталировки и регламентации деятельности. Большее значение должно приобретать региональное законодательство и местное нормотворчество, с учетом местных особенностей.

Предлагаем принципиально изменить ныне существующие отношения между федеральной, региональной властью и поселенческим самоуправлением, которые сегодня не учитывают социальных последствий осуществляемых действий, не позволяют реализовать позитивный потенциал, заложенный в системе местного самоуправления.

На переходный период реформирования районного звена местного самоуправления в государственные административно-территориальные органы перейти к обязательному формированию представительных органов муниципальных районов только из глав и депутатов поселений в соответствии с пп.1 п.4 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ.

Законодательно исключить муниципальные районы из системы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений.

Создать систему методической помощи поселениям в конкретных вопросах (от выстраивания тарифной политики в поселении, до разработки программ развития).

Разработать и принять долгосрочную комплексную федеральную программу поддержки и развития местного самоуправления, стимулировать принятие аналогичных программ на региональном уровне.

Создать систему грантовой поддержки инфраструктурных и иных проектов развития поселений, стимулировать появление аналогичных систем на региональном уровне.

Создать внятные неизменяемые «правила игры» (как позитивный пример, стоит привести существовавший до недавнего времени в Пермском крае Фонд софинансирования социальных расходов[2]), чтобы муниципалитеты могли реально планировать свою деятельность и нести ответственность за собственные действия. У муниципалитетов должны появляться стимулы к проработке собственных долгосрочных проектов. Постоянно меняющиеся правила и система ручного районного управления порождает патернализм.

Стратегии развития регионов должны складываться из стратегий развития каждого муниципалитета. Процветающий ныне формальный подход к решению вопросов стратегического планирования не стимулирует развитие и подавляет желание органов МСУ решать проблемы самостоятельно.

Расчетные формулы для оказания финн. помощи не должны быть завязаны на индекс доходов текущего года (за основу должен браться базовый год).

Сегодня вопросы благоустройства, градостроительной политики (и иные) отнесены к сфере ответственности поселений, а создание административных комиссий делегировано только на уровень районов. Необходимо рассмотреть вопрос о предоставлении права создавать административные комиссии в городских и сельских поселениях, а также предоставить право органам местного самоуправления поселений привлекать к административной ответственности по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения поселений, и по вопросам нарушения нормативных правовых актов органов местного самоуправления поселений. Административные штрафы от этих дел, должны зачисляться в бюджет поселения. Особое место в реформе местного самоуправления должен занять конституционно установленный вопрос самостоятельного осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка, который по факту законодательно сегодня исключен из сферы деятельности местного самоуправления, что может привести к непредсказуемым негативным последствиям.

Максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала поселений является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - с другой.

От органов государственной власти требуется, кроме того, – поощрение стремления муниципалитетов к самостоятельности, выделение грантов на создание методик гражданского участия, поощрение муниципальных программ развития, содействие волонтерству.

От органов местного самоуправления повсеместно требуется проявление большей самостоятельности.

От Общероссийского Конгресса Муниципальных Образований, региональных Советов муниципальных образований и муниципальных ассоциаций необходима разъяснительная работа через СМИ, ориентированная на население: публикации, ТВ программы и использование прочих доходчивых форм разъяснительной работы, пропаганды достижений и позитивного опыта.


[1] Комментарий к Конституции Российской Федерации, Подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, коллектив авторов, 1-е издание, Москва, 1994г., стр. 413.


[2] Там поступили следующим образом: определили в региональном бюджете текущие расходы, которые необходимо осуществлять, чтобы система функционировала. На что-то уже есть рассчитанный бюджет, и на это средства отдаются соответствующим представительным органом. Но помимо этого в течение финансового года могут возникать дополнительные доходы. Определились, что все дополнительные деньги делятся на три части в пропорции 42/18/40.

40 процентов – это деньги, которые остаются за регионом, губернатором. Глава региона реализует из них свои региональные программы. 18 процентов отдаются в муниципалитеты по душевому принципу, в зависимости от количества жителей. Муниципалитеты сами тратят эти деньги, на что считают нужным, без какого-либо вмешательства региональной власти.

42 процента также отдаются в муниципалитеты, их доля тоже определяется по душевому принципу. Но чтобы получить эти деньги, в регионе определено пять приоритетных направлений. Одно из направлений, например, доведение объектов социальной инфраструктуры до нормативного состояния, в том числе дорог, уличного освещения, детских садов, домов культуры, школ. По сути, все вопросы, за которые отвечает существующая власть, могут быть включены в эту программу доведения до нормативного состояния. Но при этом обязательно, чтобы 25 % от суммы, которую муниципалитет запрашивает, он дополнил своими деньгами. А свои деньги – это те 18 %, которые регион вам уже дал. То есть, хочешь получать одну часть и приложить другую – подтверди соответствующей программой и получи всё.

И главное – если вы в этом году свою долю не выбрали, то 42 % остаются за вами и переходят на следующий год. Регион кладет их на депозит, и они накапливаются у муниципалитета.

 

Основные тезисы по реформе МСУ для конгресса МО